基于乡村振兴视角推动农民集中居住的思考 基于乡村振兴视角推动农民集中居住的思考胡传景【期刊名称】《《国土资源》》【年(卷),期】2019(000)010【总页数】3页(P55-57)【作者】胡传景【作下面是小编为大家整理的基于乡村振兴视角推动农民集中居住的思考 ,供大家参考。
基于乡村振兴视角推动农民集中居住的思考
胡传景
【期刊名称】《《国土资源》》
【年(卷),期】2019(000)01【总页数】3页(P55-57)
【作
者】胡传景
【作者单位】江苏省新沂市自然资源和规划局
【正文语种】中
文
改革开放40年来，随着工业化、城镇化推进和农业机械化普及，越来越多农民选择进城务工，留在农村的房屋长期无人居住，院内杂草丛生，甚至倒塌荒废，一些地方农村甚至面临凋敝危险。在保护耕地红线及保护生态红线背景下，各地在推进新型城镇化建设过程中，面对“占一补一、占优补优、占水田补水田”政策硬规定，虽然采取上天入地办法，但是仍然面临一地难求困境，建设用地指标一时成为最为紧俏资源。为此，各地以优化城乡建设用地布局为抓手，积极推进农民集中居住，拓展新型城镇化建设空间，这既符合乡村振兴战略要求，也顺应农民群众对美好生活向往和改善居住条件迫切愿望，加快城乡融合发展步伐。
面临的问题
1.农村建设分散，房屋空置突出
我国农村大多缺乏统一规划，村民建房较为分散，宅基地超标十分严重，一些地方农户宅基地普遍在1亩左右，有的甚至达到2亩，同时农村建新不拆旧现象屡屡
发生，宅基地闲置浪费较为突出。国家统计局2008-2018年国民经济和社会发展统计公报公布的数字显示，近年来农村人口向城镇转移速度加快，近10年来，农村人口快速向城镇转移，共转移人口15734万人，年均转移1573万人，2011年全国农村人口首次低于城镇人口，此后每年占总人口比重都以1个百分点以上速度递减。这部分有能力在城镇稳定就业和生活农业转移人口举家进城入镇购房定居、甚至落户后，已经与农村渐行渐远，基于机会成本考虑，很多人已经多年不再从事农业生产，农村的房屋就此空置，原来逢年过节时还回去住一段时间，近年来随着交通环境改善及汽车普及，回家短期团聚后又回城里居住，使得一部分农村宅基地上房屋彻底闲置下来。
2.地方财力薄弱，整治资金吃紧
由于历史原因，各地经济发展水平呈现出明显区域性特点，国家层面东部、中部、西部差距明显，省域层面如江苏省苏南、苏中、苏北泾渭分明。经济发展水平差异导致地区间土地节约集约度不同，如苏南地区经济实力较强，推进农民集中居住开展较早，土地节约集约度已经很高，而苏北地区不仅村民居住分散，土地资源利用较为粗犷，而且房屋整体质量较差，基础设施不够完善。
为了顺应农民群众改善居住条件迫切要求，拓展新型城镇化建设空间，促进地方经济发展，经济欠发达地区先后开展了农民集中居住工作。这项工作涉及农民房屋拆迁补偿、土地复垦及新房建设，工程投入资金量大，拆迁复垦投入亩均按照最低15万元计算，一个县（市）一年立项复垦1000亩，就是1.5亿元，筹集这笔拆迁复垦资金，对于经济欠发达地区财政还是有压力的，特别是不享受增减挂钩节余指标跨区流转政策红利地区，农民集中居住区建设和拆旧整理所需资金缺口十分巨大。雪上加霜的是受宏观调控影响，央行将适度宽松货币政策转为实施稳健货币政策以来，货币市场流动性减少，通过融资平台获取农民集中居住区建设资金大门也被逐渐关闭。
3.补偿标准偏低，工作推进缓慢
推动农民集中居住涉及到拆旧区房屋拆迁复垦、农民集中居住区建设及节余土地指标有偿使用，其中农民集中居住区归根结底就是城乡建设用地增减挂钩安置区升级版。县市政府主导建设，涉及到房屋拆迁及复垦，乡镇政府为拆迁者，村委会为协助者，房屋合法所有权人为被拆迁者。拆旧区中涉及房屋拆迁补偿费，追根溯源，实质是建新区土地出让金再分配，这样在地方政府和被拆迁者之间就形成“此消彼长”利益博弈关系，再加上经济欠发达地区地价较低，所以经济欠发达地区农民集中区涉及房屋拆迁补偿标准较低，有的地方采取“打包”办法，从县市到乡镇再到村组，逐级压缩标准，最后真正到村民手里就所剩无几。在人工成本和建筑材料价格急剧上涨的背景下，补偿标准没有达到房屋重置成新价，更不要说按照市场价补偿了，然而安置房却是按照市场价进行出售。农民对此十分不满，工作推进缓慢，虽然有的县市有专职人员督查，但是这涉及到农民切身利益，一些项目迟迟没动工。
4.庭院收益减少，生活成本增加
推进农民集中居住的初衷，就是在改善农民居住条件下，拓展新型城镇化空间，节约集约利用土地，原来集生产、生活于一体农家院养花种菜、饲养家禽牲畜、饮水地下抽取及煮饭取暖用秸秆自给自足的生活将成为历史；集中居住后，不仅需要额外支付自来水、电、燃气、暖气、物业管理等日常费用，而且还要每日在买菜、买肉、买蛋等方面支出不少，同时集中居住区大多远离耕作地点，既造成耕作生产不便，也增加了交通运输成本。有人测算后认为，农民集中居住后，每人每月的生活成本至少提高300元，这还不包括拆迁补偿与集中居住区房屋之间差价及搬迁新房装修费用。2018年，农村居民人均可支配收入14617元，城镇居民人均可支配收入39251元，城镇居民人均收入是农民人均收入2.7倍，如果没有新的就业机会和收入来源，让农民去承担城镇生活成本，农民对搬迁当然有顾虑。对部分经济条件欠佳的弱势群体依靠贷款购买房屋，在没有稳定收入来源情况下，能否负担
起集中居住区生活成本，都应该认真考虑，谨防搬迁致贫，影响社会稳定。调查发现，年龄越大农民对集中居住顾虑越多，不愿意改变现有生活方式。
5.新房规划建设，公众互动缺席
集中居住区建设不同于商品房开发，它是定向为拆旧区农户建设的，有特定购买群体，在哪里选址建设，建造什么的户型，本应由拆迁农户决定。然而个别基层政府领导习惯拍脑袋办事情，在办公室中几个人开个会，就把集中居住区选址定下来了，而后就联系建筑设计部门进行房屋施工图设计，建筑设计部门同样是在室内做好几个方案提供给委托方，领导圈定某个方案后就开始施工，直到房屋建好后，农民都没有参与其中。更有甚者，有的地方还假借民意，频繁更改集中居住区选址。
一些地方选址、户型设计及施工建设村民都没有参与，有的地方集中居住区完全照搬城市住宅小区，与农民生产生活习惯相去甚远，缺少农业机械、铁锹、锄头、篮子等农具及生产粮食储藏空间。个别集中居住区建成后，没有见到“城镇”，却把“乡村”弄丢了，这样的集中居住区村民自然有一肚子话要诉说。
必要性与可行性
1.必要性
随着中央乡村战略提出，农村基础设施和公共服务设施必将逐渐向城镇看齐，但是饮水、暖气、燃气供应及污水处理需要铺设专门管道，电力、通讯供应需要架设电缆，改善交通需要修桥筑路，目前农村居民点比较分散，经济欠发达地区财政根本负担不起，为了集中有限财力为民办实事，很有必要实行农民集中居住，减少基础设施投入，为乡村振兴减压解负。农村集中居住后，学校、医院、超市、菜市场及文化广场等必将得到逐步完善，孩子上学不用翻山越岭，就医无需舟车劳顿，买菜购物出门就能解决。
2.可行性
早在2008年，十七届三中全会上中央就对三农工作做出“坚持工业反哺农业、城
市支持农村和多予少取放活方针”总体要求，2015年中央发出“打赢脱贫攻坚战”号召，2016年原国土资源部印发《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，2018年中央一号文件又对实施乡村振兴战略做出总体安排，所有这些都为推动农民集中居住提供有力政策支撑。同时《国土资源“十三五”规划纲要》明确，“十三五”期间，我国新增建设用地总量控制在3256万亩，较“十二五”减少669万亩，年均减少134万亩，而《国务院办公厅关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》要求“十三五”期间年均转户1300万人以上。这么多人口需要转移到城镇，在新增建设用地总量下降条件下，用地缺口只能通过节约集约用地优化城乡用地布局解决，这为符合增减挂钩指标跨区交易地区推进农民集中居住，开辟了一条重要资金来源，必将促使乡村振兴战略目标早日实现。
对策建议
1.统筹城乡发展，优化用地布局
推进农民集中居住，要紧紧围绕乡村振兴战略，结合脱贫攻坚工作。统筹规划生产生活生态空间，以村为单位开展农民进城、入镇、留乡意愿调查，根据调查结果，按照城乡联动、融合发展路径，在严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线基础上，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，实行“多规合一”，科学编制村庄建设规划，依据集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路，合理布局农民集中居住区，同步规划建设基础和公共服务设施，统筹谋划产业发展空间，切实做到有利生产、方便生活，推动房屋质量较差农户，远离集镇和交通干线、零散居住的自然村组和单庄独户，长期无人居住、年久失修的“空关房”，靠近污染源、水源地、生态红线的农户以及存在安全隐患村庄有序搬迁撤并集中居住；拓展有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城入镇落户生产生活所需空间；依托农村现有的自然资源，融合具有历史底蕴
的文化古迹，重视近现代建筑和人文精神挖掘，保护、保留具有传统风貌的农宅，体现文化特色、时代特征和地域特点，防止千村一面和乡村景观城市化，留住乡愁记忆。
2.拓展资金来源，改变管理方式
农民集中居住不仅有利于农村扶贫攻坚，实现乡村振兴，而且有利于优化城乡用地布局，拓展新型城镇化空间。要根据政策支持和地方财力、农民可承受能力等，做好建设资金投入和来源测算，确保建设任务和财力可能大体相当。积极争取中央、省（市）财政支持，加大地方财政投入，整合涉农资金，新增农民集中居住预算安排，设立专项资金，重点支持农民集中居住区基础设施建设和公共服务设施配套。统筹安排财政补助资金、增减挂钩节余指标和补充耕地指标有偿交易资金、地方政府债券资金，鼓励社会资本参与农民集中居住区建设。支持符合增减挂钩节余指标跨区流转条件地区围绕农民集中居住开展乡村全域土地综合整治，形成的增减挂钩节余指标跨区交易后，收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略，优先和重点保障安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设、生态修复、耕地保护、高标准农田建设、农业农村发展建设以及购买易地扶贫搬迁服务等。涉及农民安置和配套基础设施建设的行政事业性收费，除国家规定外一律减免。改变资金层层打包管理方式，借鉴粮食补贴“一卡通”管理模式，对农民集中居住过程中涉及的拆迁补偿款由县（市）财政直接通过“一卡通”打款到农民账户，涉及到工程款直接支付给施工单位，涉及到管理费用直接拨付给镇政府，彻底堵住资金在运转过程中跑、冒、滴、漏缺口，牢牢把握住资金流向，使有限资金发挥最大效益。
3.提高补偿标准，同地同价同权
有的地方在推进农民集中居住过程中，不仅对农民房屋补偿没有达到房屋重置成新价，而且对宅基地的补偿也没有达到土地征收补偿标准，农民对此颇有意见，严重阻碍了农民集中居住工作推进。实施过程中不能脱离当地经济发展水平，搞运动式
推进农民集中居住，损害农民利益。为此必须提高农民集中居住区涉及房屋拆迁补偿标准，根据地方财政力量，逐步滚动推进农民集中居住。参照《中共中央纪委办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》规定，以让偏远地区农民分享土地增值收益做为指导思想，房屋拆迁补偿计算公式为:房屋拆迁补偿＝宅基地补偿单价×宅基地面积＋房屋重置成新价×房屋面积＋其它附着物补偿。
依据当地普通住宅指导价，由区县人民政府因地制宜确定宅基地补偿单价，标准是保障拆旧区绝大多数农户单纯依靠宅基地拆迁补偿款就可以保障居住水平不降低，选择货币补偿的，以合法宅基地面积为补偿依据；选择产权置换房屋的，以合法宅基地面积扣除安置房分割土地面积剩余部分为补偿依据。对拆旧区房屋按结构类型，委托中介机构评估房屋重置成新价，确保拆旧区绝大多数农户依靠房屋补偿款能够满足新购住房基本装修需求，不增加农民经济负担，以拆迁公告发布前航拍图房屋面积为补偿依据；拆迁公告发布后建设房屋认定为违法建筑，不予补偿。
4.广开就业渠道，增加农民收入
农民集中居住不仅是居住形态改变，而且是生产生活方式改变，更是农村社会分工改变，原来自给自足的生产生活方式将逐渐成为历史，土地向专业大户、家庭农场、农民专业合作社流转，农业生产逐步走上高效、集约、规模化道路，务工将成为农民家庭收入重要来源。为此必须广开就业渠道，增加农民收入，确保农民搬得出、稳得住。
首先，政府聘请职业培训机构，为农民免费提供职业技能培训，提高他们从事非农产业技能；购买公益岗位，优先安排一部分低收入家庭人员到集中居住区从事物业管理、园林绿化等工作，确保由“村民”到“市民”转变道路上一个都不能少。
其次，鼓励支持农民在集中居住区经营餐饮、小卖部、药店、幼儿托管及老人护理等工作，方便集中居住区农民日常生活。
再次，引导农民发展设施农业，生产反季节果蔬，提高农业效益，鼓励成立公司+农户新型农业合作社，生产特色农产品，发展农产品精深加工，延长产业链，创立农产品品牌，促进产业兴旺。
最后，依托当地自然、生态以及民族文化优势，深挖农村物产和乡土文化等资源，因地制宜发展果品采摘、农耕体验、农家乐、精品民宿、乡村旅游、健康养老、电子商务等产业项目，促进农村产业发展，吸引大批年轻人返乡创业，让村民在家门口就业，推动集中居住地产业集聚发展、融合发展，确保群众充分就业。
5.尊重农民意愿，建设精品工程
农民集中居住，政府引导必不可少，按照“先申请后实施、先建设后拆除”的原则，做好农民新旧住房过渡衔接，采取灵活多样方式宣传，让农民充分认识集中居住好处，从心理上、文化上接受集中居住。集中居住区是为农民定向建设的，农民是集中居住主体，必须尊重农民意愿，多让农民自己做主。农民居住去向、建设或安置方式、房屋形式和具体户型等，应由农民自主选择，重要事项须经村民代表会议审议同意。坚决避免出现个别领导擅自做主，房子建好农民不满意，不愿搬迁的问题。对农民自愿选择进城入镇落户的，可采取货币化补偿、实物置换等方式，按照“依法、自愿、有偿”的原则，退出原有宅基地和承包地。尊重农民留乡意愿，农房建设模式应尊重农民意愿，既可统规代建，也可由农户按统一规划设计自行建设。新建农民集中居住区要根据农村自然环境、地缘文化、行政区划、通勤半径、基础设施现状、区域产业空间布局等因素进行选址，规划建设上尊重地方风俗习惯，结合村庄外围山水自然因素，充分保留当地特色，保留风土人情，突出历史和文化元素，重现村庄原有的风貌、文脉与空间肌理，体现地方和农村丰富特色文化内涵。把农民生活、农村风情融合起来，真正让农村望得见山、看得见水，记得住乡愁。
结语
农民集中居住不仅事关农民切身利益及乡村振兴，而且事关耕地保护与新型城镇化
建设，为此各级政府部门领导要站在时代发展高度，不折不扣地贯彻执行中央有关“工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活”的政策规定，切实将农民集中居住区做成农民自愿、农民参与、农民满意的民心工程。